Ingreso Ciudadano para la Niñez y Adolescencia

Ingreso Ciudadano para la Niñez y Adolescencia

El proyecto de ley creando el Fondo de Ingreso Ciudadano de la Niñez (FINCINI), cuyo objetivo único será atender al financiamiento del ingreso ciudadano para la niñez, adolescencia y la atención prenatal, fue presentado por la Senadora Provincial Dra. Alejandra Naman (ARI) el 12 de octubre de 2007 (Expte. Nro.: 0000054145).

Transcribimos a continuación los fundamentos del proyecto:

PROYECTO DE LEY

HONORABLE CÁMARA

Ponemos a consideración de los Señores Senadores el presente Proyecto de Ley a fin de crear el Fondo para el Ingreso Ciudadano para la Niñez y Adolescencia.

FUNDAMENTOS

El presente proyecto de ley se inspira en la necesidad de establecer en la Provincia de Mendoza una red de seguridad en los ingresos para todos los ciudadanos, en general, y para la niñez y adolescencia, en particular.

El objetivo es que a mediano o largo plazo la totalidad de los ciudadanos del cuenten con un ingreso básico garantizado fiscalmente, y de esta forma, no sólo sea posible prevenir que las personas caigan en situaciones de pobreza extrema sino, también, permitir formas mas eficientes y equitativas para el funcionamiento del mercado de empleo y mejorar los problemas derivados del desempleo y subempleo.

Dadas las limitaciones fiscales existentes, los profundos cambios institucionales que deberían realizarse para la instauración plena de una garantía universal de este tipo y la situación de particular vulnerabilidad de la niñez, el presente proyecto de ley se propone un objetivo realizable en el corto plazo: establecer un ingreso garantizado fiscalmente que cubra a todos los niños y niñas hasta el momento de cumplir 18 años, conforme el criterio de edad establecido en la Convención Internacional de los Derechos del Niño, y a las mujeres embarazadas y personas con discapacidad.

Esta medida no debe considerarse como una propuesta aislada o solamente complementaria de las políticas que en el área social y de la niñez se llevan actualmente a cabo. Por el contrario, debe comprenderse como un primer paso para revertir las estrategias que se vienen aplicando en el campo económico y social. Así, en lugar de continuar profundizando programas discrecionales que buscan focalizar la asistencia en aquellas personas y/o grupos familiares con determinadas privaciones, debería tenderse a desarrollar intervenciones de carácter universal y preventivo. De esta forma se evitaría que amplios sectores sociales caigan en situaciones degradantes para su bienestar y su condición humana (en muchos casos, con efectos irreversibles), generando situaciones estigmatizantes e ineficiencias en la atención de los grupos más necesitados.

Este proyecto de ley se inspira en criterios de solidaridad social, equidad e igualdad, que difieren de los que dan base a las políticas que se vienen aplicando. Por lo mismo, pretende señalar e iniciar un camino alternativo que defina una política económica que, a la vez que fomenta el crecimiento económico y el empleo, logre mejoras en la distribución de la riqueza. En este esquema, los problemas de la pobreza y desigualdad se entienden como integrados a la estrategia económica global y no como un elemento residual, al que se pretende "combatir" una vez que sus manifestaciones se agudizan y sus efectos destructivos se tornan irreversibles.

Como elemento imprescindible de esta nueva estrategia, el "Fondo del Ingreso Ciudadano de la Niñez" (FINCINI) que se propone crear a través del presente proyecto, expresa la determinación de reservar una masa de recursos fiscales con el objetivo primordial de destinarlo a financiar un cierto ingreso monetario a todos los niños y niñas hasta el momento de cumplir 18 años de edad.

La diferencia conceptual entre esta propuesta y el tipo de políticas aplicadas hasta aquí en el área social, radica en que el FINCINI pagaría un ingreso incondicional a cada niño/a, denominado aquí "Ingreso Ciudadano de la Niñez" (INCINI). EL INCINI consistirá en una suma de dinero uniforme, abonado mensualmente, para cuyo acceso no se establecen condicionantes o requisitos adicionales, sea por parte de los beneficiarios directos (los niños y niñas) como de sus padres o tutores. Es decir, no se exigirá que alguien sea declarado incapaz, haber contribuido previamente con una prima de seguro (privado o público), o que se demuestre que los niños o niñas - o sus familiares o tutores - estén desocupados o viviendo en situaciones de pobreza o indigencia.

Esto no significa la eximición de responsabilidades. La principal consiste en cumplir con todas aquellas acciones destinadas a brindar al niño condiciones básicas para su desarrollo personal. En este sentido, los mayores deberán cumplir y hacer cumplir requisitos referidos al control del embarazo, asistencia sanitaria preventiva, planes de vacunación y asistencia escolar. De esta forma, el INCINI habrá de fortalecer los rendimientos de otras políticas sociales.

En términos operativos, el INCINI funcionará como un crédito fiscal efectivo y en dinero. Este beneficio viene también a unificar y a reemplazar una diversidad de programas sociales cuyo objetivo declarado es realizar transferencias monetarias, u otras formas de complementación del poder de compra de las personas, a quienes tienen niños o niñas a su cargo.

La opción estratégica que inspira el presente proyecto da cuenta de la realidad actual, tanto en términos de prioridades como de posibilidades prácticas de implementar, de manera rápida y efectiva, una política que revierta los problemas sociales más urgentes y señale un camino alternativo.

La propuesta de garantizar un ingreso universal a las personas tiene un antecedente a nivel nacional, donde desde el Bloque del ARI en el Congreso de la Nación en el año 2006 se presentó un Proyecto de Ley estableciendo el Ingreso Ciudadano para la Niñez como política social a aplicar en todo el país.

A pesar del debate, en el sistema de políticas públicas, se siguen privilegiando políticas sociales fragmentadas, típicas de los sistemas institucionales corporativos.

La puesta en marcha del FINCINI puede justificarse por las siguientes razones:

· el pago de un ingreso regular fundado en la niñez produce impactos favorables muy positivos en los grupos familiares más vulnerables;
· facilita la construcción de consensos políticos alrededor de la idea de cambiar la estrategia global en el área social hacia redes de seguridad universales y preventivas;
· permite retomar compromisos sociales de solidaridad intergeneracional, abandonados por las actuales políticas y que resultan esenciales para construir un proyecto con visión de futuro que involucre al conjunto de la sociedad;
· favorece una mejor programación de las reformas institucionales y fiscales requeridas por el proceso de construcción de la red de seguridad.

Los datos estadísticos disponibles sustentan la afirmación que "la mayoría de los pobres son niños" y "la mayoría de los niños son pobres". Así lo demuestra la información producida por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec). Esta situación se deriva de la conjunción de dos factores: el elevado número de familias con ingresos por debajo de la "línea de pobreza"; y el hecho de que las familias pobres tienen más niños que el resto de la población.

Otro dato relevante en favor de la implementación de una red de sostenimiento de ingresos basada en la niñez es la mayor incidencia de los índices de pobreza entre los hogares con jefatura femenina. Esta referencia es también importante en relación a aspectos operativos del INCINI, como ser la aplicación del criterio de que la percepción del beneficio tenga lugar a través de las madres.

No sólo el mayor número de personas por hogar explica gran parte de la pobreza "per capita" de los miembros de la familia sino que, además, el mayor número de personas económicamente dependientes (sean niños/as, ancianos/as) pone mayor presión sobre los miembros económicamente activos dentro del grupo familiar. Así, en ausencia de instituciones públicas que se hagan cargo de manera efectiva del problema de la insuficiencia de los ingresos familiares, los niños y las niñas se ven forzados a trabajar a edades más tempranas, sea en actividades remuneradas o asumiendo tareas domésticas que permiten que otros miembros del grupo familiar ingresen al mercado de empleo.

Otro de los efectos derivados de la insuficiencia de los ingresos familiares es que los niños y niñas que deben trabajar, abandonan prematuramente el sistema educativo, o disminuyen notoriamente su rendimiento en el mismo. Como resultado, la formación educativa de muchos niños y su calificación para trabajar se resiente y, de esta forma, deterioran sus posibilidades de obtener empleos plenos, no sólo en el presente sino también en el futuro. Una persona que se incorpora de manera anticipada al mercado laboral, haciéndolo generalmente en actividades informales, marginales o directamente vinculadas al delito, no sólo abandona su proceso educativo formal sino que tampoco cuenta con la posibilidad de acumular destrezas y conocimientos mediante un proceso de "aprendizaje en el empleo".

Por lo tanto, el FINCINI no sólo garantizaría que la niñez cuente con niveles de bienestar más dignos sino que, además, produce impactos indirectos positivos como el hecho de favorecer una mayor retención de los niños en el sistema educativo y modificar las condiciones que hoy favorecen la explotación de los niños y niñas. Al mismo tiempo, debería permitir una mejor inserción de los padres en el mercado laboral al moderar las presiones para la obtención de ingresos de mercado. De esta forma, el INCINI crea condiciones más favorables para quebrar el llamado "círculo vicioso de la pobreza", concepto que reconoce que el fenómeno de la pobreza se reproduce a sí mismo, trasmitido generacionalmente dentro de los mismos grupos familiares. Los hijos heredan la pobreza de sus progenitores y éstos profundizan su pobreza en tanto deben mantener una mayor cantidad de miembros en la familia.

Características del "Fondo de Ingreso Ciudadano para la Niñez".

Los argumentos que más frecuentemente se esgrimen para apoyar las políticas de asistencia a la niñez toman en cuenta los siguientes fundamentos:
· De tipo ético, que consideran a los niños y niñas como sujetos "inocentes" y, por lo tanto, no culpables de su situación personal y social.
· Basados en la idea de "contrato social intergeneracional", considerando que los niños y niñas de hoy deben ser motivo de cuidado porque serán los adultos que en el futuro deberán ocuparse de cuidar al resto de las personas dependientes, incluyendo las nuevas generaciones de jóvenes.

El "derecho de todo niño/a a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social", se reconoce crecientemente como un "derecho humano" fundamental en las sociedades contemporáneas y se expresa en normas jurídicas internacionales a partir de la aprobación de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Además, la Argentina ha incorporado los derechos de la niñez, de la "protección integral de la familia" y la "compensación económica familiar" como normas constitucionales.

Los efectos favorables de garantizar un ingreso familiar básico - en este caso, a través de los niños - deberían manifestarse también sobre el mercado de empleo y los propios arreglos al interior del grupo familiar. En el primer caso, en tanto permite aliviar las presiones para la búsqueda de ingresos familiares complementarios que, explica en buena medida la creciente feminización y precarización de la fuerza laboral. En cuanto al segundo, es sabido que en muchos hogares los niños y niñas deben asumir tareas domésticas en sustitución de otros miembros que deben concurrir al mercado de trabajo.

Si a los efectos señalados, sumamos que la mayoría de los estudios muestran que hay una mayor preocupación y responsabilidad de las madres por la suerte de los niños y niñas, a la vez que existen mayores índices de pobreza en los hogares monoparentales encabezados por mujeres, la conclusión es que parece más racional que sea la madre quien actúe como agente de percepción del INCINI.

Desde el punto de vista operativo, la alternativa propuesta evita algunos de los problemas típicos de los programas focalizados de sostenimiento de ingresos como los "tests de recursos" y "tests de necesidad" destinados a la evaluación del nivel de ingresos y condiciones de vida de los beneficiarios y la llamada "trampa de la pobreza". Esto significa que: 1) se evitarían excesivos gastos administrativos, de dudosa eficiencia, en tanto se requieren complejos sistemas de gestión para la evaluación permanente de los ingresos familiares; 2) no se desestimulan los esfuerzos personales para la búsqueda de ingresos alternativos, al tiempo que se generan condiciones para que no se acepten relaciones laborales de "explotación"; 3) evita las situaciones de clientelismo al eliminar las mediaciones para acceder a los beneficios.

En cuanto a la forma de operar fiscalmente, el INCINI debe considerarse como un ingreso familiar no sujeto a impuestos.

El esquema propuesto implica una modificación de la lógica vigente en materia de transferencias fiscales de ingreso: universalizar, en vez de focalizar el gasto en los más pobres; y focalizar la carga tributaria en los más ricos, en vez de universalizarla en el conjunto social.

En síntesis, la puesta en marcha del presente proyecto constituirá un paso significativo en dirección a revertir los efectos nocivos generados por las actuales políticas., en tanto amplía notablemente la cobertura social a la niñez y a sus progenitores, incluyendo a los que no trabajan en el mercado asalariado formal. Además otorga mayor simplicidad administrativa y una mejor asignación de los recursos existentes. Evita las desigualdades de tratamiento entre los propios niñas y niños del país, y el uso de los mismos como mercancía para el clientelismo político y la explotación familiar. Por otro lado señalaría el camino para erradicar los graves problemas de deserción del sistema educativo. Finalmente, porque permitiría cambiar la estrategia con que se opera en el mercado laboral, apuntando a mejorar los beneficios de los que están "afuera" en lugar de seguir deteriorando las condiciones de trabajo de los que están "adentro".

Costo y fuentes de financiamiento del proyecto.

A los efectos de evaluar adecuadamente la viabilidad financiera del INCINI es preciso evaluar el costo financiero, esto es, el volumen de recursos requeridos para la implementación del mismo. Al respecto, conviene recordar la existencia de una serie de programas que captan (y transfieren) poder adquisitivo a las familias, fundados en la niñez, los que deberían reformarse y/o suprimirse y sus recursos ser aplicados al financiamiento del "ingreso ciudadano para la niñez".

El proyecto propone comenzar la aplicación del INCINI con un nivel inicial que puede calificarse como modesto. Aunque el mismo no alcance para cubrir totalmente las exigencias familiares en relación a la atención y cuidado de los niños, no obstante, se considera que habrá de permitir una mejora sustancial en las condiciones de vida de las familias más numerosas y de menores ingresos. En tal sentido, el valor inicial propuesto de $ 150 mensuales para los niños entre 0-5 años y para el beneficio prenatal, significa un piso tal que ninguna familia será perjudicada respecto de las asignaciones por hijo que actualmente percibe y, al mismo tiempo, resultarán beneficiados por la universalización de la cobertura un amplio número de hogares con ingresos reducidos e inestables. A partir de este piso, el valor del beneficio se incrementa procurando atender a los costos incrementales de la crianza de los niños a medida que aumenta su edad. Por ello, se establecen dos escalas adicionales: $ 180 mensuales por niños entre 6-15 años (que corresponde al período de escolaridad obligatoria) y de $ 200 entre 16 y 17 años.

El carácter universal del INCINI implicará que los beneficiarios de los actuales Planes Sociales perciban una transferencia de ingresos mayor al beneficio de que actualmente perciben.

A su vez, a favor de la sustentabilidad fiscal del establecimiento de una política de ingreso de ciudadanía se proponen reformas de la política tributaria en el eje más débil y regresivo a fin de corregir los aspectos más críticos de la normativa vigente. Se propone eliminar exenciones que constituyen privilegios injustificados a ciertas fuentes de renta, simplificar el sistema mejorando las posibilidades de control de la evasión.

Las modificaciones propuestas, junto con la recuperación de la actividad económica y los ingresos que vienen registrándose en el último tiempo, permiten estimar un importante incremento en la recaudación. Esto último, se asocia a una reasignación de partidas presupuestarias cuya afectación concreta tiene una elevada dosis de discrecionalidad. Paralelamente se propone alcanzar mayor asignación de recursos a través de reformas en el régimen de coparticipación federal de impuestos.

Sin perjuicio de lo señalado previamente, cabe al Gobierno Nacional en su conjunto, la responsabilidad para complementar los recursos que fueran necesarios para la plena aplicación del INCINI, sea a través de la reasignación de partidas, como también mediante la aplicación de otros recursos de origen tributario.

Lo que de ninguna forma podrá admitirse es que la provincia no cuenta con recursos suficientes para garantizar a los niños mejores condiciones de vida en el presente y para el futuro.
Por las razones expuestas, y otras que se expondrán en el recinto, solicitamos a los Señores Senadores acompañen el presente Proyecto de Ley.

María Alejandra Naman
Senadora Provincial